近日，中纪委发布了“深度关注——严防国有平台公司成腐败温床”；其中提到，纪检监察机关持续通报典型案例，释放了坚决查处利用国有投融资平台公司搞利益输送新型腐败案件的鲜明信号。
各级纪检监察机关切实加强对国有投融资平台公司新情况新问题的研究，把查办的案件剖开来看制度缺失、责任缺失、监管缺失，采取针对性措施，通过专项巡视巡察等方式，及时发现、及时查处相关问题，促进平台公司不断完善治理结构，防止平台公司成为滋生腐败的温床，一体防范廉政风险、债务风险、金融风险、社会风险。
这意味着，在融资平台转型的大潮下，不仅功能定位出现了变化，针对城投公司的监管也将有明显的加强。
本文纲要
一、市场化转型与投资决策责任
二、融资成本的公开化、透明化
三、城投资产的经营与运营收益
四、重划政府与城投的权责
五、城投转向，基建与地产联动
六、预期转变，城投仍将担重任
一、市场化转型与投资决策责任
在融资平台市场化转型、逐渐企业化的过程中，经营目标的转变是非常明显的；从过去的“一切服务政府”再到如今的市场化运营，对城投的管理与决策思路造成了极大的改变。结合目前基建投资项目也逐渐开始追求项目资金自平衡、市场化运作，未来针对城投的监管显然将以重大项目投资决策作为监管重点。
在过去的城投运作中，基建项目以“为政府代建”为主，理论上来说城投并不会因为投资项目而产生亏损；但在实际运作中，往往因为项目超支、未计算融资成本及运营成本等因素出现新增负债。尤其是在财政监管逐渐严格后，这一情形屡见不鲜，使得许多地区的城投债务率长期处于高位，虽未计入隐性债务、但仍属于与地方政府有关的负债。
因此，在未来市场化改革、严禁新增地方隐性债务以及提高投资效率的共同要求下，未来城投在市场化模式下的项目投资将成为监管的重点。通过市场化模式下的投资决策责任制度，来判别城投经营、运营的合理性与合法性，同时也堵上隐性债务的最后漏洞。
此外，财政与城投之间的资金往来也将作为监管的重点；政府支付给城投的资金，应当完成对应的服务内容与效果，城投以专项债等特殊渠道获得的资金支持，也应当进行独立的监管与支出管理。纪委与审计部门，也将随着上级的要求，逐渐细化完善针对城投的管理方式与路径。
二、融资成本的公开化、透明化
在融资平台高速发展的那些年中，城投债务以极快的速度增长，公开市场的城投债与非公开市场的债务规模均已发展至极大规模。在这一过程中，融资平台的融资过程自然也产生了不小的廉政风险与债务风险。尤其是在地方债务风险出现波动之后，许多地方为了维持债务稳定而不得不进行一些不甚公开的融资行为，但这些非公开的融资也很难论证、这些较高的融资成本是否合理、合法。
而在加强监管与防范债务风险制度逐渐完善的之后，地方政府与城投的“事从权宜”似乎不再那么有必要；部分地区可以堂堂正正宣布“进入财政重整”，那么一些地区城投所承担的沉重债务也自然需要进行结构性的优化与重组，未来城投的融资方式与成本都将进一步“公开化、透明化”。
正如财政部对地方债的指导思路：“开明渠、堵暗道”一样，城投的融资也必然经历整治与清理、逐渐走上信息相对透明的道路。在地方金交所等非公开融资渠道逐渐收紧，以及财政部的债务管理口径与金融监管打通之后，城投融资中的“灰色空间”自然越来越小。
三、城投资产的经营与运营收益
在地方财政与城投进行划断、城投企业化转型、地方财政收紧后，许多地方政府都开始通过资源与资产注入的方式支持城投；并且在市场化项目运作中，城投也将承担更多的资源以及资产的开发业务。这意味着未来城投可能产生的经营收益与资产收益都将比过去有明显的增加，同时这部分资产所面临的监管也相对较少，存在廉政风险也随之水涨船高。
而地方城投目前所背负的债务仍然比较沉重，如果经营收益有所流失、不能逐渐降低资产负债率，显然对未来的地方稳定将有明显的影响；并且在市场化的大势下，是否能够经营好、把握好资源资产，是城投发展的重中之重。因此，未来地方政府与监管都将共同将资源资产的经营效益作为城投考核的重点，也作为风险防范的重点领域。
地产倒下后，城投将成为纪委工作的新一轮重点。
而随着此前15号文明确“打破兜底幻觉”，再次推动了城投的转型进程，城投中隐含的地方政府信用再次出现下降。这意味着在未来相当长的一段时间内，地方政府与城投间的关系再次发生了微妙的变化；城投的地方融资平台属性持续下降，企业属性继续提升，城投发展的逻辑也在悄然改变。
四、重划政府与城投的权责
在深化改革的过程中，我们可以看到对城投的定义不断发生着变化；但造成城投债务高企、潜在风险不断的根本原因，还是在于地方政府与城投的权责关系上。长期以来，城投担任地方政府的融资平台、地方投资工具，承担了非常庞大的支出责任，但并没有得到对应的收益与权益；这使得全国范围内的城投债务负担重成为了普遍现象，进一步的改革必须解决这个问题。
因此，随着对隐性债务管理的深入，以及推动城投市场化转型的进程，未来地方政府与城投的权责将会发生变化、进行新一轮的划分。地方政府应当承担的公益性支出与投资，由财政预算内资金进行安排，由地方专项债券等投资工具予以承担；能够市场化运作的、有一定收益的，才由城投作为承接主体，如城市更新、产业园区开发项目，以企业投资项目的形式进行开展，收益不足的部分由地方政府予以相应的补助。
从目前一些遇到债务危机、召开恳谈会的地区来看，地方政府重新划分政企权责、加强对城投转型的支持力度几乎是必选项；随着15号文执行的深入与后续配套政策的落地，这一变化也将是大概率事件。此外，城投之所以长期承担大量债务，也和地方政府的财权事权不匹配有一定关联，财政配套改革政策，将是改变这一局面的关键因素。
（一）政企脱钩，代建退潮
从过去十几年的经验看，地方城投是政府的“马甲”，也非常类似于一个企业性质的政府部门；使得地方城投的发展与地方财政与经济高度挂钩。城投的主要业务也来自于地方政府在基础设施与公共服务领域的需求，使得城投的核心业务是“政府代建”，即替代地方政府进行投资建设，地方财政再对城投进行“输血”，以此形成资金循环。在这样的逻辑下，金融机构在评价城投时，自然把地方经济与财政数据列为首位，用地方政府信用去评价城投资信。
但随着改革的持续，财政系统开始严防政府隐性债务，既要求地方政府投资项目必须“先有预算、再有投资”，又要求地方财政与城投进行脱钩。这使得城投的传统定位与业务模式都受到了较大的冲击，在地方政府预算有限的情况下，代建业务的规模将大幅缩小，城投债务也不再和政府债务划等号。
尤其是在15号文之后，除借新还旧的债务之外，新增投资均已界定为企业投资项目；地方财政也正在普遍面临财政收入增速放缓、财政资金紧张的境况。这就使得城投的代建业务将面临退潮，不再成为城投业务的主要领域；并且地方财政也不再能够为城投提供输血支撑，地方经济与财政数据也不再与城投有直接关联。
（二）城投项目应满足自平衡
从目前的城投债务风险来看，大部分地区城投的负债率已经处于较高水平，监管已经开始多方面限制城投进一步增加债务率，并且希望城投们在不增加债务率的基础上逐渐改善债务结构、降低举债成本，以实现城投风险的稳定化解。
加上对城投新增融资的各项限制，这就意味着城投未来所有新增项目都应当能够满足基本的收益要求、不再增加债务率。为政府代建的项目，应当在预算到位后再进行建设；自行投资项目，则应当有确定的、能够覆盖本息的收入，避免因新增投资继续加重债务负担。
这也就意味着，城投本身的目标导向已经和地方政府出现了一定的变化；城投不再是地方政府完全的投资工具，同样需要对应的收益才能完成建设目标。而这也将进一步推动地方基础设施与公共服务项目的市场化运作，既满足地方政府的施政与具体工作，也要满足城投市场化转型后企业项目的基本要求，才能让城投这一特殊的主体维持相对健康的运转状态。
（三）建立新的收益分配机制
在城投债务持续增长的这些年，城投在地方上支出的多、但却未能享有对应的发展红利。我们可以看到许多实现了跨越式发展的地区城投，仍然面临着高额的债务问题，使得“发展解决一切”的目标落空。
因此，从长期来看，地方政府与城投间应当建立一套新的收益分配机制，对于城投承担的大量职能进行对价支付，以降低城投的债务率与风险，维持城投的正常运转，也实现城投项目的滚动开发与运营。城投也应当积极参与地方经济的成长与升级的过程，通过地产投资、产业投资、资本运作等方式共享地方发展红利。
在未来五年，这个微妙的变化过程将持续进行，城投隐含的政府信用不断降低，城投的企业属性不断增加，不同地区的城投主体也将根据运营水平的差异进行进一步的分化，部分地区的城投债务风险也将在各个时间点暴露。
（四）隐债新政，潜在风险有降低
城投与地方政府的关系历来是紧密的，因此在2018年开始的地方隐性债务核查中，有一部分城投债务被认定为“地方政府隐性债务”，纳入了政府债务管理的范畴。财政系统也多次通过市场化置换等途径，帮助城投公司进行债务化解，避免因经济下行与融资压力造成的城投债务风险。
随着年底的降临，多地政府接到通知，允许地方政府申请将一部分存量隐性债务置换为法定形式的地方政府债券，通过“隐性转显性”的方式解决地方政府的历史遗留问题，也通过这个方式来解决部分城投的债务风险。
虽然从目前的情况来看，通过再融资债券置换隐性债务的额度比较有限，但每年均可采用这一方式解决部分债务压力；并且地方政府开始通过“省统筹”的方式综合疏导地方债务风险，意味着城投债务仍然有非常强的特殊性，主旋律仍然是“持续化解”而非“硬着陆”，城投债务的风险仍然在可控范围内。
五、城投转向，基建与地产联动
而在地产遭遇危机时，原本风险弥漫的城投迎来了新的任务与转机。在许多民营地产出现危机后，城投作为地方政府的代表，第一时间就成为了地方地产项目的托管单位，甚至也将在未来接过新一轮城镇化背景下的地产开发大任。
这不仅是因为地产企业们已经自身难保、无力进行更多的投资开发；也是因为当前基建投资正在改变“玩法”，已经从传统的基建-土地-房地产开发分离，走向全流程开发一体化之路。
这也就意味着，随着城投逐渐脱离政府投融资平台的属性，将更多参与到基建与地产的联动开发中去；既替代了传统上的中小地产生态位，也使得城投公司能够获得更为确定、稳健的经营性收入。
并且，城市更新、片区开发等新模式、新玩法也将进一步推动这个过程；就像之前环保行业经历了“国有化”的风潮后，“房住不炒”背景下的地产开发也将成为城投公司的新职能，既帮助城投找到转型后的新业务，也避免了政府最为头疼的房价调控问题。
在近期地产市场发生天翻地覆的变化之后，由于土地出让市场的相对停滞，城投在土地一级开发方面的资金回收也会面临一项短期困难，但从长期来看，却有较为乐观的预期，城投在此方面大有可为。
当房地产开始回归本源、“房住不炒”，那么未来城镇化过程中的地产开发以及城市居住环境的改善，都将偏向公益性投资；尤其是长期的租赁型保障房，并不受房地产企业的欢迎，国资与城投才是这个领域的主力军。
加上基建领域开始推进市场化，要求以市场化收益来偿还投入，那么日渐公益化的住房业务自然而然的与基础设施、公共服务建设结合起来。就像近期各地陆续在推广的城市更新模式一样，未来城投们将进一步扩大在城建业务中的参与面，将一地土地开发、二级土地开发、既有建筑修缮改造和基础设施提升进行结合，在项目收益自平衡的基础上进行统筹开发。
这意味着地产行业的变化，反而是城投新一轮发展、化解当前债务风险的良好契机；尤其是一批高杠杆地产企业倒下之后，空缺的生态位将归属城投所有。
六、预期转变，城投仍将担重任
实际上，城投是否会像地产那样“一躺了之”，关键在于城投未来的预期如何、是否还有重要作用；从过去的几轮政策变化来看，这确实是非常重要的核心与焦点。
但这一趋势在最近两年有了很大改变；在提出“国内外经济双循环”、共同富裕的背景下，城投作为政府的市场化平台，将仍然是地方政府施政的重要工具。
尤其是近年的乡村振兴、新型城镇化、双碳以及公共服务，城投的重要功能可以说只是“刚刚开始”，距离完成共同富裕还非常遥远。从今年教育与养老托幼的巨大政策变化来看，就能明白这一点。
（一）投资产业，共享红利
城投当前的债务问题是市场颇为关注的重点，即使多次“以时间换空间”，但债务问题终究还是需要解决；但如何去解决，一直困扰着许多地方。
从现实情况看，城投的问题固然要从发展中求解，但如何分享、参与到地方发展中去，才是最终能够获得红利的关键。除部分地区仍然有一波城镇化发展红利、地方城投可以通过土地与地产业务进行转型之外，更多的地区则已经进入了产业发展的时代，城投必须参与到产业投资中去，才能以各种途径来获得发展红利。
因此，未来地方城投与产投间的界限必然将日益模糊，地方城投会越来越多的出现在产业投资基金的新闻中；随着经济周期的变化与新动能的建立，参与产业投资的地方城投也将更多的分享到区域投资应得的回报，解决沉重的债务问题。
（二）关注风险，维持稳定
在未来的五年中，地方政府与城投间的关系仍然是紧密的，但随着企业化的进程与隐性债务的监管，财政无条件兜底已经不再可能。这将使得过去相当稳定的“城投信仰”出现大幅度的波动，不同的政策环境与突发事件，极易引发债务风险问题。
由于城投债务风险极易在区域内进行传导，对地方来说也是“牵一发而动全身”，因此城投应当全力控制自身潜在的风险，避免成为区域风险的“导火索”，尽力控制城投与地方债务的稳定。在维持稳定的基础上，“徐徐图之”，将城投的短期发展思维转变为长期稳定发展；时代变了，城投发展的逻辑也变了。
